关于改进我国现行财政预算编制方式的几点思考

 

　　2016年12月5日习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十一次会议指出，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，是深化预算管理制度改革的重要内容，要坚持优化结构、精准扶持、量力而行，改进预算编制方式，完善重点支出保障机制，增强财政资金统筹能力，确保财政可持续，推进基本公共服务均等化，使重点领域财政投入同我国经济发展阶段和社会事业发展需要相适应。此次会议提出的预算编制方式改革思路，直接指出了我国预算编制存在的弊端，点出了预算编制的难题。

 

　　一、现行的财政预算编制有“四难”

 

　　财政预算作为财政年度收支计划，从每年的七八月份开始编制，地方政府各级财政和各个部门就要开始酝酿和编制政府财政预算和部门预算，并经各级年初的人民代表大会审议通过后实施。但是，各级政府每年编制财政预算都会遇到一些同样的问题，其中最突出的就是财政预算编制难。

 

　　一是法定保障支出“难”。法定支出主要是我国有关法律法规明确规定的支出。不同时期出台修订的《农业法》、《教育法》、《科技进步法》等都明确要求，财政每年对农业总投入、对教育的拨款、用于科学技术的经费的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。这些都从法律的高度要求财政预算要满足法定支出需要。

 

　　二是政策保障支出“难”。除了法定支出外，医疗卫生、环境保护、计划生育、文化宣传等方面，中央和地方的政策法规也都有相应的要求，或者规定支出增长超过经常性财政收入增长，或者规定占财政支出的比例，或者规定占GDP的一定比例，要求财政预算给予支出保障。

 

　　三是考核保障支出“难”。“文明城市”、“卫生城市”、“体育强县”、“生态强县”等各种考核，国家或地方都有统一的标准，对地方财政都有财力保障的要求。为了加快地方经济社会事业的发展，扩大地方的知名度，改善地方的投资环境，地方政府总要在各种考核中为地方争取荣誉，就相应需要财力的预算保障。

 

　　四是政策配套支出“难”。在我国财政转移支付中，除了一般性转移支付外，大量的是专项转移支付。中央和省财政下达给市、县的财政专项资金基本上要求市、县有相应的财政资金配套，否则地方是很难拿到财政专项资金。一些地方政府不管财力是否有保障，总要想方设法争取中央和省财政专项资金，相应就要安排财力作保障，使紧张的财政预算更加难以安排。一般来说没有部门或单位要求压缩预算支出的，也很少有部门主动提出要求减少预算的。这样，就把难题都推到财政部门，预算编制的“难题”就应运而生。

 

　　二、改进现行财政预算编制方式的建议

 

　　由于财政资金的稀缺性，财政预算编制完全采取挂钩事项安排，挂钩支出都要满足，财政即使有“三头六臂”也举步维艰。但满足重点支出需求是必要的。国家的基础设施建设需要财力保障，农业基础地位的巩固需要财力保障，社会保障制度和体系建设需要财力保障，医疗体制改革需要财力保障，教育、科技、文化、体育事业的发展需要财力保障，环境的改善和治理需要财力来保障，等等。面对需求无限和财力有限的矛盾，财政必须“跳出财政看财政”，改进预算编制方式，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。财政预算的编制应统筹兼顾，根据经济社会事业发展的轻重缓急，量力而行，合理安排。

 

　　（一）将财政法治建设作为预算编制的基础

 

　　建设法治财政是依法治国的需要，是财政改革的方向，而法治财政必须要求依法编制财政预算。《预算法》对预算的编制有明确的要求，要求政府财政预算要收支平衡，在这种情况下，《教育法》、《农业法》、《科技进步法》规定的教育、农业、科技等法定支出和《预算法》是有矛盾的，这就需要加快财政法治建设，对其中涉及财政的条文作相应的修改。中央和地方各级党委和政府出台的有关政策法规、决议决定，凡涉及政府财政的，对财政预算应该提出原则性的要求，但不应该制定具体的定量的要求，以给财政预算安排留有空间。否则，如果财政预算不能满足，既影响了国家政策法规的严肃性，也给政府预算编制带来困难。同时，原则上要减少对市、县财政资金的配套要求。对经济发达、财政富裕地区，财政配套的比例可以适当提高，而经济落后或经济欠发达地区，财政配套的比例要降低，甚至不予要求，以给经济落后或经济欠发达地区有更多资金安排的机会，促进区域均衡发展。

 

　　（二）将合理界定政府财政的职能范围作为财政预算编制的前提

 

　　政府财政职能范围是财政预算的基础，也是财政预算作用范围。尽管我国的财政收入每年仍然保持一定比例的增长，但随着我国经济发展进入新常态，财政困难是长期的，财政收入难以满足财政支出需要也会成为新常态，这需要从政府的职能范围方面寻求解决办法。早在1998年我国就明确财政改革的目标是建立公共财政，财政主要为社会提供公共产品，满足社会公共需要。但对公共财政的作用范围始终界定不清，经济发展、社会事业的发展都需要财政的介入，财政成了名符其实的“消防员”，疲于应付，以致于社会形象地概括“公共财政是个筐，什么都可以往里装”，再多的收入也难以满足支出的需要。要避免财政预算困难，使财政能够轻装上阵，还是要从政府财政的职能着手，区分政府和市场的界限。市场经济必须发挥市场配置资源的决定性作用，树立“大市场、小政府”的理念，凡是市场能够作用到的地方、作用到的领域，必须发挥市场机制的作用，政府千万不能越俎代庖、与民争利。只有市场管不到或者市场不愿作为的领域，政府财政才能积极主动介入，确保政府职能的回归，也只有这样，政府财政预算才能走出困境，缓解需要和可能的矛盾，实现“花小钱，办大事”的政策目标。

 

　　（三）坚持“量入为出，收支平衡”的思路编制财政预算

 

　　“量入为出，收支平衡”是政府基本的理财原则，也是政府财政预算编制的指导思想。虽然财政平衡是暂时的，财政不平衡是长期的，但从动态的角度看，财政仍然是平衡的。当然，在经济发生困难的时候，国家为了刺激经济发展，也要实施积极的财政政策，允许财政赤字，增加债务，扩大政府支出。一旦经济回升，政府财政政策就需要转型，从积极转为稳健。这更多是从中央财政的角度分析，因为中央财政有这方面的调控职能，可以允许财政赤字，允许负债，中央财政也有弥补财政赤字的手段。从地方看，我国的预算法对地方政府债务有严格的限制，地方政府财政要保持收支平衡，尽管地方政府可以发债，但发债的主体仅仅是省级政府，发债的额度由国务院统筹安排。政府债务也是有底线的，不能无限扩大，因为债务也是一把“双刃剑”，使用不当是会出问题的，欧债危机就是深刻的教训。而现实是我国目前不仅中央财政，甚至地方财政都存在大量的负债。因此，政府编制财政预算，必须以预算法为统领，同时考虑各项法定支出，以及政府的政策目标，在“收支平衡”的前提下编制财政预算，以确保财政持续、平稳、健康发展。

 

　　（四）统筹政府财力编制财政综合预算

 

　　财政收入通常指一般预算收入，主要由各种税收收入组成，而政府的财力除了一般预算收入外，还有大量的政府性基金收入以及各种非税收入，土地出让金就是其中重要的一项。从2011年开始按照财政部的统一要求，我国取消了预算外收入，将所有的预算外收入纳入预算，这是规范预算管理、统一政府财权的需要。将预算外资金纳入预算管理，各地的做法是不完全一样的，有的地方纳入预算内管理，有的纳入政府基金管理，这样，各地财政收入的口径、收入的结构也不一样，但无论如何这些财政资金都是政府财力。长期以来，政府财政预算编制主体是一般预算收入，局限于预算内的财力，政府预算往往捉襟见肘，对举办许多公共事业“心有余而力不足”，这时候，各级政府安排预算就不能仅仅局限于预算内的财力，要将政府的财力综合考虑，统筹安排，编制综合预算，将分散的财力变为集中的财力，集中财力办大事，确保政府政策目标的实现。

 

　　（五）按轻重缓急编制财政预算

 

　　在政府财政收入有限，而社会对政府财政支出的需求巨大的前提下，财政不能无限满足支出需求，否则，就会发生“寅吃卯粮”之患。财政只能有所为有所不为，抓住重点，学会“弹钢琴”，按轻重缓急来安排预算。这里的轻重缓急必须和政府当前的工作重点和地方经济社会发展的重点结合起来，必须和地方的实际情况结合起来。不同的地方、发展的不同阶段，社会经济的重点也是有所区别的，如某些民生支出在有些地方是重点，而在另一些地方已不是问题，甚至已经实现。因此，财政预算只能根据财力的可能，在基本满足教育科技、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等民生需要的前提下，不同时期、不同阶段有重点地满足不同需要。对教育、农业、科技等法定支出的财政预算要基本满足需要；对每年人代会上通过的决议，政府要实现的工作目标，财政预算要给予保障；对政府的行政支出，各政府部门的会议费、出国费等“三公”经费要严格控制；对有些能够通过市场机制发挥作用的领域，政府不能也不应该包办，应尽可能发挥市场的作用，财政只能给予一定的支持，发挥财政资金的四两拨千斤作用，引导社会资本的投入，如道路交通等基础设施建设。当然，一些财政困难地区，对法定支出政府预算也不一定能全部保障，财政只能在不同年份有重点地给予保障，或者有重点地保障其中必须的重点支出，把财政资金用到最需要的地方和领域。

 

　　（六）将预算绩效评价作为财政预算编制的依据

 

　　无偿性是财政资金的基本特征，这是财政资金与银行信贷资金的本质区别，但也难免导致长期以来部门和单位形成使用财政资金不讲效益、财政资金不用白不用的错误观念。其实，财政资金来自于纳税人缴纳的税收，使用财政资金必须讲究效益，不该用的绝不能用，不该浪费的绝不能浪费，把财政资金用到最需要用的地方，最有效益的地方。为了确保财政资金的合理使用，财政预算绩效管理是有效的手段。各级财政部门应该加强对预算资金使用的绩效评价，扩大评价的范围。预算绩效评价不能光评价的，更重要的是要评价不好的，并把预算绩效评价结果作为财政预算编制的重要依据，否则，预算绩效评价就失去价值。对使用效益不好或使用效益不高的项目，财政预算要予以核减资金；对财政资金长期不用或有大量结余的要收回财政资金；对确实没有必要保留的项目要予以取消或合并，以发挥好财政资金的作用，提高财政资金的使用效益。

 

　　（李慧雅）